Av: Lisa Marie Opdahl, partner i Advokatfirmaet BAHR AS

Vi står overfor et veiskille i norsk havbruksnæring. For å sikre bærekraftig vekst og verdiskapning må vi tenke nytt. Utfordringer knyttet til areal, miljøpåvirkning og dyrevelferd må anerkjennes og prioriteres både av politikere, lovgiver og næringen selv. Anerkjennelse og refleksjon er grunnleggende steg i prosessen mot en fremtidsrettet havbruksnæring, men for utviklingstakten er handling det avgjørende. Det har ubestridelig vært et innholdsrikt år med hensyn til regulatoriske prosesser som angår oppdrettsnæringen. Likevel har det tilsynelatende skjedd lite konkret, utover endringer i det skatte- og avgiftsmessige rammeverket. Dette innlegget vil se nærmere på status for noen sentrale regulatoriske prosesser som vi forventer vil følges opp i det nye året, og som vil kunne være definerende for fremtidens fiskeoppdrett. 

Havbruksutvalgets NOU 2023:23

Havbruksutvalget leverte sin NOU om en helhetlig forvaltning av akvakultur for bærekraftig verdiskaping 28. september i år. Utvalget hadde som mandat å vurdere hvordan tillatelsessystemet for akvakultur bør innrettes for fremtiden, og foreslår flere grep som kan være svært virkningsfulle dersom de blir iverksatt. Flere av forslagene til Havbruksutvalget krever nærmere utredning, og vil trolig bli adressert i en ny havbruksmelding som fiskeri- og havminister Cecilie Myrseth (Ap) har varslet vil starte opp på nyåret.

For å sikre fremdrift og et tillatelsesregime som gir verktøy for å løse næringens utfordringer uten unødvendig forsinkelse, bør enkelte forslag fra NOU 2023:23 kunne utredes og innføres uavhengig av arbeidet med en ny havbruksmelding. Vi vil løfte frem to forslag som vi mener kan implementeres på en relativt enkel måte, og som kan være effektive tiltak for en rask og nødvendig omstilling i norsk fiskeoppdrett.  

• Tematisk plan: Havbruksutvalget foreslår at statlige myndigheter bør overta større deler av ansvaret for å utarbeide og vedta arealplaner for sjøområder. Et av forslagene er utarbeidelse og vedtakelse av en «tematisk plan» for akvakultur med involvering av kunnskapsinstitusjoner, kommuner, fylkeskommuner, regionale statlige myndigheter, berørte organisasjoner og andre interessenter. Med tilstrekkelig involvering av lokale- og regionale beslutningsmyndigheter, tror vi at innføring av en tematisk plan kan bidra til en mer koordinert arealplanlegging for havbruk og på sikt bedre lokalitetsstruktur. Det kan også bidra til å minimere konfliktene mellom ulike interesser i kystsonen. Ansvaret for å utarbeide og vedta en tematisk plan kan f.eks. legges til Nærings- og fiskeridepartementet og delegeres til Fiskeridirektoratet. Havforskningsinstituttet og Veterinærinstituttet kan også få en særlig rolle når det gjelder å sikre et solid kunnskapsgrunnlag.

• Miljøfleksibilitet: Havbruksutvalget mener at regelverket må styrke individuelle insentiver til å bedre miljøtilstanden på «anleggsnivå», inkludert insentiver for omlegging til null- og lavutslippsløsninger i sjø. Konkret foreslås å utrede en ordning med «miljøfleksibilitet», slik at innehavere av akvakulturtillatelse for matfisk av laks, ørret og regnbueørret gis mulighet for økning i tillatelseskapasitet ved oppfyllelse av særskilte miljøkrav. En innføring av en miljøfleksibilitetsordning vil muliggjøre oppdrett med vesentlig mindre miljøpåvirkning og i områder hvor det i dag ikke er mulig å øke produksjonen eller drive oppdrett med konvensjonell havbruksteknologi. Slike insentiver i rammeverket har vært etterspurt av næringen i lengre tid, og bør utredes og innføres så snart som mulig. Det er i denne sammenheng verdt å minne om Stortingets anmodningsforslag i forbindelse med vedtakelse av grunnrenteskatten, om å legge frem forslag om en miljøteknologiordning i løpet av 2023 og å innføre en ordning som gjør at nedtrukket produksjon i røde områder etter trafikklyssystemet kan produseres i lukket teknologi. Disse forslagene bør sees i sammenheng og følges opp uten videre forsinkelse. 

NOU 2023:23 omhandler dagens sjøbaserte akvakulturvirksomhet innenfor plan- og bygningslovens geografiske virkeområde, dvs. inntil én nautisk mil utenfor grunnlinjen. Landbasert oppdrett og havbruk til havs omtales bare i tilfeller der produksjonen påvirker produksjonsmulighetene i sjøområdene. Heller ikke eksponert oppdrett innenfor produksjonsområdene er i nevneverdig grad omtalt, og det samme gjelder for settefisk- og postsmoltproduksjon. Sistnevnte skyldes trolig at Havbruksutvalget har begrenset sin omtale av landbasert oppdrett.  

For å sikre en bærekraftig fremtid for akvakulturnæringen, er det avgjørende at vi utnytter våre naturgitte fortrinn på en god måte. Dette innebærer for det første å identifisere og ta i bruk de mest egnede lokalitetene for fiskeoppdrett; både på land, i sjø og til havs. For det andre må vi utvikle teknologi som kan optimalisere oppdrett i disse områdene på en effektiv og bærekraftig måte. Det er derfor viktig å se på hele verdikjeden i akvakulturnæringen og sørge for at det totale bildet samlet gir en mest mulig effektiv og miljøvennlig produksjon. Vi håper at en ny stortingsmelding som skal gjennomgå hele tillatelsessystemet for havbruk, vil bli utarbeidet med dette som en sentral forutsetning.

I det følgende vil vi gi en statusoppdatering for regelverket for oppdrett på land og for havbruk til havs. Disse er to sentrale prosesser som foregår parallelt, men noe adskilt fra NOU 2023:23 og oppfølgingen av denne. I tillegg vil vi legge til noen betraktninger rundt postsmoltproduksjon i sjø.

Landbasert oppdrett

Det har i de senere årene vært en økende interesse for matfiskproduksjon på land og flere aktører har søkt om eller planlegger produksjon av laks på land. Samtidig har det i lang tid vært usikkerhet rundt tildelingsregelverket. Det er særlig spørsmålet om hvorvidt et anlegg anses for å være plassert i sjø eller på land som har medført noen utfordringer for både næring og forvaltning. 

Tillatelser til akvakultur på land tildeles vederlagsfritt og uten antallsbegrensning, og det er heller ingen begrensning på hvor mye biomasse som kan gis. Slike tillatelser omfattes ikke av kapasitetsjusteringer som gjennomføres for kommersielle tillatelser gjennom trafikklyssystemet. Likevel kan slike anlegg påvirke det omkringliggende miljøet, inkludert sykdomssituasjonen for vill laksefisk. Flere søknader om og tillatelser til konsepter med nær tilknytning til sjø utfordrer regelverkets skille mellom sjø- og landbasert akvakultur. Dette reflekterer en teknologisk utvikling som ikke var forutsett med dagens regelverk, og er del av grunnen til at regjeringen innførte en midlertidig stans i søknader om landbasert akvakultur den 20. desember 2022, inntil nytt regelverk blir vedtatt. 

Nytt regelverk for landbasert oppdrett ble sendt på høring 26. mai 2023, med forslag til nye tildelingsregler for akvakulturtillatelse på land, samt opphevelse av departementets retningslinjer av 4. juni 2019 for søknadsbehandling. Veterinærinstituttet fikk samtidig i oppdrag å utforme forslag til funksjonskrav, som etter planen skulle vært sendt på høring før sommeren 2023. Høringsfristen ble opprinnelig satt til 30. august 2023, og departementet skrev den gangen at de tok sikre på å fastsette nytt regelverk innen 20. september 2023 — det vil si før NOU 2023:23 skulle publiseres.

Veterinærinstituttet svarte på bestillingen i brev den 21. juni 2023 med forslag til funksjonskrav for landbaserte anlegg, men endelig forslag til funksjonskrav har fortsatt ikke blitt sendt på offentlig høring. I pressemelding 10. juli 2023 ble høringsfristen utvidet på ubestemt tid, med informasjon om at forslag til funksjonskrav og ny høringsfrist kommer på et senere tidspunkt. I dag er situasjonen oppsiktsvekkende nok at det fremdeles på ubestemt tid er midlertidig stans i mulighet til å søke om nye tillatelser til akvakultur på land. Det er riktignok et lite unntak for akvakultur av settefisk og stamfisk på land i resirkuleringsanlegg hvor minimum 95 prosent av vannet i anlegget gjenbrukes, jf. laksetildelingsforskriften paragraf 7-3. 

Veterinærinstituttets forslag

Selv om forslag til funksjonskrav ikke er sendt på høring, slik at innholdet som sådan ikke kan anses som ferdigstilt, vil vi forsøke å gjengi hovedinnholdet i det som er sendt på høring.  

Høringsforslaget i seg selv består av to hovedelementer; innføring av krav til anleggets plassering og innføring av funksjonskrav, som begge må være oppfylt for at tillatelse til akvakultur på land kan tildeles. 

1. Anleggets plassering: Dette er i realiteten en definisjon av «på land», som foreslås å være at «anlegget ligger på fast grunn eller utfylte masser på område ikke dekket av vann». Departementet vurderer at HAT — den høyeste mulige vannstanden uten værets virkning, som etter dagens retningslinjer brukes i vurderingen av hva som anses som klare typetilfeller av «på land», langt på vei vil være overflødig ved innføring av funksjonskrav.  

2. Innføring av funksjonskrav: Departementet viser til at formålet med innføring av funksjonskrav er å begrense mulig smittepåvirkning fra landbaserte anlegg. Selv om det ikke er foreslått konkrete forslag til funksjonskrav, foreslår departementet at det tas inn krav til barrierer mellom produksjonsenhetene og omkringliggende sjø/vann. Videre mener departementet at det er avgjørende at det knyttes særskilte krav til desinfeksjon av inntaks- og uttaksvann.

Dersom laksetildelingsforskriften paragraf 7-2 blir vedtatt etter sin foreslåtte ordlyd, må det omsøkte anlegget oppfylle krav til plassering og dokumentere særskilte funksjonskrav som skal være oppfylt under drift, for at tillatelse til akvakultur på land kan tildeles. Det er altså ikke bestemt hvordan de endelige funksjonskravene skal utformes.

Departementet skriver i høringsnotatet at forslaget ikke vil påvirke «anlegg som allerede har fått tillatelse». Dette tilsier at det legges opp til at eksisterende anlegg ikke skal underlegges nye funksjonskrav. Det vil innebære et skille mellom eksisterende akvakulturtillatelser på land, og nye tillatelser som skal tildeles etter nytt regelverk. Det kan likevel ikke utelukkes at det i fremtiden innføres funksjonskrav og biosikkerhetskrav for eksisterende anlegg på land, f.eks. gjennom driftsregelverket.  

Departementet har ikke kommentert eller særskilt vurdert hvordan regelverket skal forstås i tilfeller der det søkes om utvidelse av biomasse på eksisterende anlegg. 

Havbruk til havs

Det er også en økende interesse for havbruk til havs (HTH), dvs. fiskeoppdrett utenfor yttergrensene for produksjonsområdene som er henholdsvis 1, 4 eller 8 nautiske mil utenfor grunnlinjen. Norge har gode forutsetninger for å lykkes med etablering av fiskeoppdrett til havs, som vil være en viktig del av en langsiktig strategi for å sikre bærekraftig vekst i norsk havbruk. De overordnede rammene for tildeling av HTH-tillatelse er angitt i laksetildelingsforskriften kapittel 4 som trådte i kraft 7. november 2022. For hver tildelingsrunde skal det fastsettes egen tildelingsforskrift, og adgang til å etablere seg på en lokalitet i et utlysningsområde tildeles i konkurranse etter nærmere regler i den aktuelle tildelingsforskriften.  

En HTH-tillatelse avgrenses i maksimalt tillat biomasse (MTB), knyttes til én bestemt lokalitet og et bestemt konsept. Det kan kreves vederlag til statskassen for nye tillatelser eller senere økning i produksjonskapasiteten på eksisterende HTH-tillatelser, f.eks. ved gjennomføring av en auksjonsrunde eller tildeling til fastpris. Valg av allokeringsmekanisme og eventuelt vederlag fastsettes i den enkelte tildelingsrunden. HTH-tillatelse gis for inntil 25 år, med mulighet for forlengelse. 

Tildelingsprosessen starter med avgjørelse av hvilke havområder som kan konsekvensvurderes for havbruk til havs, hvor endelig tildeling av tillatelse skjer til slutt i denne prosessen. Det ble i statsråd 11. november 2022 vedtatt at områdene Norskerenna sør, Frøyabanken nord og Trænabanken skal konsekvensvurderes med sikte på etablering av havbruk til havs. Fiskeridirektoratet har også fått i oppdrag å vurdere om det er grunnlag for å anbefale et område utenfor Troms og Finnmark for konsekvensvurdering. Høringsfristen for innspill var 10. november 2023. 

Programmet for offentlig overordnet konsekvensvurdering for de tre områdene Norskerenna sør, Frøyabanken nord og Trænabanken har vært på høring. Neste steg i prosessen er at departementet skal fastsette programmet basert på råd fra Fiskeridirektoratet. Etter dette skal det utføres en overordnet offentlig konsekvensvurdering av områdene. Hvem som får dette oppdraget, blir avgjort i en offentlig anbudsprosess. Utlysning og innhenting av slikt tilbud er enda ikke iverksatt.

Basert på den offentlige overordnede konsekvensvurderingen vil Kongen i statsråd avgjøre hvilke områder som kan tilrettelegges for havbruk til havs. Områdene vil deles inn og lyses ut av departementet i egen tildelingsforskrift. En viktig milepæl i arbeidet med å realisere HTH vil derfor være departementets utarbeidelse og høring av den første tildelingsforskriften. Departementet har muntlig kommunisert at de er i gang med dette arbeidet, og tildelingsforskriften vil trolig komme på høring i løpet av 2024. Vi antar at forskriftsarbeidet vil skje i parallell med at det gjennomføres en offentlig overordnet konsekvensvurdering av de tre havområdene som i første omgang er aktuelle for etablering av havbruk til havs.

Viktige vurderinger i arbeidet med den første tildelingsforskriften vil være hvordan konkurranse om HTH-tillatelse skal innrettes (f.eks. auksjon eller søknadskonkurranse), hvorvidt det skal være vederlag for HTH-tillatelse, om det skal stilles prekvalifiseringskrav og i så fall hva disse skal være, størrelsen på områder som skal tildeles og hvordan disse skal deles inn, hvor mye MTB og antall produksjonsenheter som kan gis per tillatelse og oppskaleringsmuligheter.

Nærings- og fiskeridepartementet har satt i gang et større regelverksarbeid for å tilrettelegge for havbruk til havs. Andre pågående regelverksprosesser knytter seg til blant annet tekniske krav, regelverk for miljø, fiskehelse og fiskevelferd, regelverk for HMS, samt driftsregelverk. Det er også flere EØS-rettslige problemstillinger som må vurderes. Dette er regelverk som i stor grad må utarbeides i samarbeid mellom flere departementer og etater, og det vil komme flere høringer fremover.

Postsmoltproduksjon i sjø

Produksjon av større og mer robust postsmolt er en viktig forutsetning for bærekraftig vekst og verdiskaping for fremtidens lakseoppdrett. Postsmoltproduksjon på land eller i lukkede og semi-lukkede anlegg i sjø, vil bidra til at tiden laksen tilbringer i åpne merder reduseres. Dette kan redusere risikoen for påslag og spredning av lakselus og andre sykdommer, og dermed gi en tryggere og mer bærekraftig produksjon. Det er også en forutsetning for realisering og utbygging av havbruk til havs at det er tilstrekkelig tilgang på stor smolt.  

Utviklingen av dagens rammeverk har likevel ikke tatt høyde for mulighetene som postsmoltproduksjon i sjø kan gi. Når det nå skal utarbeides en ny stortingsmelding som skal gjennomgå hele tillatelsessystemet for havbruk, er det viktig at myndighetene ser på postsmoltproduksjon i sjø som en viktig og integrert del av fremtidens verdikjede, slik at rammeverket legger til rette for utvikling av denne produksjonsformen. En godt innrettet miljøfleksibilitetsordning kan bidra til dette. 

Vi er fortsatt i en tidlig fase for utviklingen av lukkede og semi-lukkede konsepter for fiskeoppdrett i sjø, og det er innen postsmoltproduksjon at teknologiutviklingen har kommet lengst. Med tanke på arealbruk, energiforbruk, kostnytte betraktninger og tilgjengelig teknologi, er det et naturlig steg å utforme fremtidens rammebetingelser ved at postsmoltproduksjon i sjø inkluderes på en tydeligere måte.  

Helhetlig tilnærming

Fremtidens oppdrett vil trolig foregå både på land, i kystnære sjøområder, eksponerte sjøområder og til havs utenfor produksjonsområdene. Akvakulturanleggene vil ha ulike teknologier og ulike egenskaper. Postsmoltproduksjon i lukkede eller semilukkede anlegg er en bærekraftig produksjonsmetode som kan bidra til å optimalisere verdikjeden og ressursutnyttelse av kystområdene våre. Det er viktig at myndighetene i sitt videre arbeid med regelverk for fremtidens oppdrett har en helhetlig tilnærming til produksjon på land, i sjø og til havs — inkludert hele verdikjeden.

Når det nå skal skrives ny stortingsmelding om havbruk som skal se på hele tillatelsessystemet, bør det derfor vurderes å inkludere de produksjonsmetodene og den delen av verdikjeden som har fått mindre oppmerksomhet i NOU 2023:23. For å oppnå en helhetlig forvaltning og bærekraftig verdiskapning i akvakulturnæringen, må næringen også være tydelig på hvilket rammeverk de trenger. NOU 2023:23 er sendt på høring med høringsfrist 2. januar. Næringen har nå mulighet til å påvirke fremtidens rammebetingelser ved å gi sine innspill til Nærings- og fiskeridepartementet.

Noen hovedlinjer i NOU-en

Punkt 1: Større ansvar for statlig myndighet for mer koordinert arealplanlegging og bedre lokalitetsstruktur. Utvalget foreslår at statlige myndigheter bør overta større deler av ansvaret for å utarbeide og vedta arealplaner for sjøområder. Det foreslås som alt nevnt at det skal utarbeides og vedtas en «tematisk plan» for akvakultur med involvering av kunnskapsinstitusjoner, kommuner, fylkeskommuner, regionale statlige myndigheter, berørte organisasjoner og andre interessenter. En slik plan må være forpliktende for kommunenes arealplanlegging. Akvakulturmyndighetene bør også gis en tydeligere adgang og mandat til å fremme innsigelser til kommunale og regionale planer. Det foreslås også at statlige myndigheter bør tildele alle akvakulturtillatelser. 

Punkt 2: Videreføre «trafikklyssystemet», men med justeringer. Utvalget mener at dagens trafikksystem inneholder flere elementer som fungerer godt og bør videreføres, og at dagens miljøindikator, dvs. den påvirkningen lakselus fra oppdrett har på vill laksefisk bør videreføres. Videre bør det innføres separate handlingsregler for forsvarlig drift og bærekraftig vekst, som bør utformes slik at aktørene på en effektiv måte reduserer utslipp med vesentlig miljøpåvirkning slik at miljøsituasjonen blir og forblir akseptabel. Utvalget mener at dagens ordning med reduksjon av tillatelseskapasitet (nedtrekk) i områder med uakseptabel miljøpåvirkning (røde områder) ikke bør videreføres, men erstattes av mer målrettede tiltak.  

Punkt 3: Styrke individuelle insentiver til å bedre miljøtilstand og fleksibilitet på «anleggsnivå» gjennom driftsregelverket. Utvalget mener at de individuelle insentivene til å sikre tilstrekkelig god miljøtilstand ved hvert enkelt anlegg ikke er sterke nok i dagens trafikklyssystem. Det foreslås derfor en rekke tiltak innenfor driftsregelverket for å styrke disse insentivene, herunder en avgift på antall lakselus i anlegget som overskrider en tiltaksgrense og en rekke andre tiltak rettet mot reduksjon av lakselus. Det forslås å avvikle ordningen med unntaksvekst etter produksjonsområdeforskriften paragraf 12. Det anbefales at aktørene gis mulighet til å øke produksjonen ved å velge produksjonsteknologi med lavere miljøpåvirkning enn konvensjonell teknologi gjennom en «miljøfleksibilitetsordning». 

Punkt 4: Tillatelser til særlige formål og tillatelser med særlige driftsvilkår bør i all hovedsak unngås. Utvalget mener det er nødvendig å se på andre virkemidler enn tildeling av ulike former for særtillatelser for å oppnå overordnede mål innen havbruksnæringen. Det foreslås dermed at visningstillatelser, undervisningstillatelser og tillatelser til fiskepark samt «grønne» tillatelser avvikles. Forskningstillatelser er ikke foreslått avviklet, men utvalget mener at ordningen bør gjennomgås. Det fremheves at teknologiutvikling i all hovedsak bør skje uten tildeling av særtillatelser. Bestemmelser vedrørende biosikkerhet bør følge av relevante forskrifter for drift og etablering og ikke bestemmelser tilknyttet selve tillatelsen.

Punkt 5: Akvakulturtillatelser bør som hovedregel tildeles gjennom auksjon og avgrenses i MTB. Utvalget mener at nye tillatelser og kapasitetsøkning på eksisterende tillatelser til akvakultur av laks, ørret og regnbueørret som hovedregel bør auksjoneres ut. Det foreslås at det samme skal gjelde for akvakulturtillatelse til andre arter enn laks, ørret og regnbueørret. Forslaget legger til grunn at alle akvakulturtillatelser består av én selskapstillatelse og én lokalitetstillatelse, som i dag ikke er tilfellet for andre arter. Det foreslås også at maksimalt tillatt biomasse (MTB) videreføres som mengdebegrensning, og ikke avgrenses i antall fisk.

Punkt 6: Utvalget anbefaler å ikke innføre tidsbegrensning for akvakulturtillatelser til laks, ørret og regnbueørret. Derimot mener utvalget at akvakulturtillatelse til andre arter bør tidsbegrenses. Prinsipielt mener utvalget også at alle akvakulturtillatelser bør være tidsbegrensede, og at produksjonskapasitet som utløper fortløpende bør tildeles på nytt — primært gjennom auksjon. For nye tillatelser mener utvalget at disse i utgangspunktet burde fastsettes med en tidsbegrensning, samtidig som det innføres en tilsvarende tidsbegrensning på eksisterende tillatelser. Utvalget foreslår likevel ikke innføring av tidsbegrensning på tillatelser for laks, ørret og regnbueørret, som de fremhever er en akvakulturnæring med «modne verdikjeder» og grunnrentebeskatning.

Punkt 7: Det bør gjøres en rekke tiltak for bedring av biosikkerhet. Utvalget mener at det bør innføres branngater mellom produksjonsområdene for arter det er naturlig å se i sammenheng, biosikkerhetsplaner må få en mer aktiv rolle og kunnskapsgrunnlag rundt brakklegging må bedres. Videre bør det etableres et PO-forum bestående av alle oppdrettsaktører i hvert produksjonsområde, og biosikkerhet bør reguleres i forskrift (f.eks. driftsregelverk) fremfor i selve tillatelsen.