Skatteflyktning fra vinterland

Av: Bent Dreyer, forskningssjef for faggruppen Næringsøkonomi i Nofima AS og professor II ved Norges fiskerihøgskole

Noen flykter til Sveits, andre drar på harrytur til Shetland eller Sverige, noen omorganiserer selskapene sine og de fleste har årets dårligste dag når skattemeldingen leveres. Denne gangen skal det handle om skatt og skatteplanlegging. 

Institusjonell bærekraft handler om å skape stabile, rettferdige og effektive institusjoner, lover og styringssystemer. For å oppnå slik bærekraft vektlegges god styring, transparent beslutningstaking, deltakelse fra interessenter, ansvarlighet og rettsstatsprinsipper. Det handler også om hvilke oppgaver vi forventer at samfunnet tar, hvordan vi finansierer disse og hvor fornøyde vi er med de tjenestene vi får.  

Skatter og avgifter har alltid vært en måte å finansiere mer eller mindre viktige samfunnsoppgaver på. Samtidig er utformingen av disse virkemidlene en vanskelig balansegang mellom nytten de gir og belastningen de påfører dem som må finansiere oppgavene. Et virkemiddel som gir høy nytte og lav belastning er å foretrekke. I godt utviklede samfunn bruker de folkevalgte derfor mye tid på å lete etter den hårfine balansen mellom gode tiltak og lavt skattetrykk.  

Institusjonell bærekraft handler også om legitimiteten til ulike inngrep som samfunnet gjør overfor innbyggere og næringer. Lovverk, skatter og avgifter er gode eksempler på slike forvaltningsverktøy. Dersom et solid stortingsflertall over tid pålegger en skatt eller en avgift, gir det f.eks. høyere legitimitet blant innbyggerne enn om representantene krangler om skatten så fillene fyker. En annen dimensjon som hjelper på, er om samfunnsnytten av tiltaket som skal finansieres av skatten eller avgiften er stor. En tredje er selvsagt at skatte- og avgiftsbyrden er liten og at den er fordelt på en god måte.

At et samlet Storting over tid er enig om en skatteordning, både når det gjelder utforming og nivå, er imidlertid svært sjelden. Samtidig er en unison enighet om nytte vanskelig å oppnå i en sammensatt befolkning — også når det gjelder nytten av skatter og avgifter. Dette avspeiles godt blant befolkningens sendemenn og kvinner. At forutsetningene for å bidra er ulikt fordelt blant skatteobjektene, gjør også utforming av skatte- og avgiftssystemene krevende — for å si det mildt. Skatter og avgifter er derfor omstridt. Skatt eller tiltak som skal finansieres av skatt, er da også noe Stortinget bruker mye tid på og hvor representantene strides. Partiprogrammene spriker også når det gjelder hvilke gode tiltak som skal finansieres hvordan, hvem regningen skal sendes til og hvilke satser som skal brukes mot ulike deler av befolkning og næringsliv.  

Det kongelige norske finansdepartement

Ansvaret for utformingen av skatter og avgifter er tillagt Finansdepartementet, sannsynligvis det mektigste departementet av dem alle. Her trekkes det i trådene for å utforme skatter og avgifter som skal finansiere det meste av gode tiltak som flertallet i Stortinget ber om.   

En av de mest vellykkede skattene som er utformet her på berget, er sannsynligvis ressursrenteskatten på overskuddene i olje- og gassnæringen. Her er skatteinntektene store og belastningen på innbyggerne lav. Lønningene til de ansatte i sektoren er høye og selskapene har til salt i maten — også etter at skatten er betalt. De som belastes er dem som har fått eksklusive rettigheter til å utnytte en verdifull fellesressurs. Dette er gjerne store, internasjonale oljeselskaper som normalt er vanskelig å få skattehas på.

Formueskatten er et godt eksempel på en konstruksjon som er svært omstridt og som gir flere uønskede effekter. Legitimiteten til ordningen er da også svak målt med innvendingene mot skatten både på Stortinget og blant de som belastes.

Selv om Finansdepartementet er arkitekten, finnes det en rekke skatte- og avgiftsordninger som er rettet mot bare noen få sektorer, f.eks. mot sjømatnæringen. Av nyere ordninger finner vi ressursrenteskatten i oppdrettsnæringen. Samtidig har vi generelle avgifter som rammer særlig hardt i noen næringer, f.eks. drivstoffavgiften som for tiden får stor oppmerksomhet i fiskeflåten. Begge ordningene er omstridt. Det er imidlertid ikke tema her. Her skal det handle om hvordan aktørene tilpasser seg og hvordan dette påvirker legitimiteten til ordningene. 

Hensikten med ressursrenteskatten er å sørge for at mer av overskuddene i oppdrett tilfaller samfunnet siden næringen er gitt eksklusive fellesareal til å drive med svært lønnsomt oppdrett av laks. Ordningen er inspirert av den ekstraordinære skatten på overskuddene av olje- og gassutvinning i norske havområder og produksjon av vannkraft fra norske vassdrag. 

Hensikten med drivstoffavgiften er å redusere drivstofforbruket i fiskeflåten. Dette er en form for avgift basert på prinsippet «forurenser betaler». Ordningen er enkel å innføre. Den som synder belastes forholdsmessig ved å betale etter forbruk. Dette bidrar til å styrke legitimiteten til ordningen. Prinsippet er ikke helt ulikt betaling for syndsforlatelse i katolske samfunn. Intensjonen er at den som forurenser mest er den som belastes mest.   

Skatten mot overskuddet i sjødelen av oppdrett har sin legitimitet i at samfunnet ønsker en større del av verdiskapingen — dels fordi oppdretterne får utnytte verdifulle knappe fellesressurser og dels fordi samfunnet regulerer næringen slik at ressursrenten tilfaller bare noen få bedrifter. Drivstoffavgiftens legitimitet er sterk ved at den rammer alle som forbrenner fossilt drivstoff og at målet er å redusere forurensning.

Intensjon og skatteplanlegging

En viktig dimensjon av institusjonell bærekraft handler om hvor enkelt det er å unngå forvaltningsgrep, f.eks. unngå skatt eller avgifter. I dette ligger en mulighet for at noen enkelt kan unngå skatt, mens andre tar belastningen og regningen. For å hindre dette, følger det ofte en administrativ kostnad med de fleste skatter og avgifter. Slike kostnader bør være forholdsmessige. I det øyeblikket slike kostnader tar en stor del av skatteinntektene, sliter ordningen. 

De som belastes skatter og avgifter er gjerne økonomisk rasjonelle aktører, som søker etter muligheter for å redusere belastningen. Første steg i en slik prosess er ofte å påpeke urimeligheter og negative konsekvenser av en skatt eller en avgift allerede når den er i støpeskjeen. Om det ikke nytter, kommer det innspill om kompenserende tiltak eller unntak fra ordningen. Om heller ikke det nytter, er neste steg å søke etter legale tilpasninger som reduserer belastningen, gjerne hos aktører som har som forretningsidé å hjelpe oss med å redusere skattetrykket. I dette markedet gis det gode og verdifulle råd for hvordan vi som lønnsmottakere og bedrifter, innenfor lovlige rammer, kan tilpasse oss for å redusere skattetrykket. 

I tilfellet med ressursrenteskatten er legitimiteten søkt sikret med et relativt skjørt stortingsflertall som endte med en modifisert ekstraskatt som skulle gi årlige skatteinntekter på om lag 5 milliarder kroner. De som kan det meste om å redusere skattetrykket, har åpenbart gitt gode råd om hvordan oppdrettsbedriftene kan omorganisere seg for å redusere skattetrykket. Onde tunger anslår nå at skatteinntektene i første driftsår kun vil bli på en knapp milliard kroner etter at oppdretterne har fulgt de dyre, men de verdifulle skatterådene de har fått.  

I tilfellet med drivstoffavgiften, var intensjonen at klimagassutslippene skulle reduseres når drivstoffet ble dyrere. Mye tyder på at klimagassutslippene i flåten har fortsatt å øke. Her har åpenbart rådet vært å lytte til erfaringene fra grenseovergripende harryhandel i en verden hvor drivstoffavgiften ikke eksisterer eller er betydelig lavere i nabolandene. I et nasjonalt perspektiv, som synes å dominere for tiden, er dette gunstig for Norge. Vi slipper å rapportere dette forbruket i vår nasjonale statistikk. Shetland derimot, får et heftig påslag i sin statistikk.

Ingen er hittil arrestert for å ha gjort noe ulovlig, så her må noen ha oversett mulighetene for lovlig skattetilpasning da ordningene ble konstruert og lansert. I sjømatnæringen har man åpenbart, som i andre næringer, tatt mulighetene der de har oppstått.

Uønsket, men forventet atferd

Noe av det mest nedslående resultatet for myndighetene ved innføring av en skatt eller en avgift, er at effekten ikke er i nærheten av intensjonen. Det vitner om tiltak som er lite gjennomtenkt, og at motstanden mot virkemidlet er så stor hos skatteobjektene at ordningen i sin nåværende form ikke gir ønsket resultat.

For drivstoffavgiften fører aktørenes tilpasning til at drivstofforbruket øker unødvendig ved at de fartøyene som har anledning til det, tar seg en ekstra tur innom en utenlandsk havn eller internasjonalt farvann for å få tilgang på avgiftsfritt drivstoff. Ikke bare unnslipper de en særnorsk avgift, men også det særnorske innblandingskravet om minst seks prosent biodrivstoff i dieselen, som bidrar til å gjøre denne sentrale innsatsfaktoren dyrere. Er aktørene ekstra flinke til å forfølge denne strategien, gjør de det når tankene er nesten tomme etter forrige fylling — som også var avgiftsfri. Store og tomme tanker fylles med avgiftsfritt drivstoff. 

Inntektene fra skatt på ressursrenten i havbruk ser ut til å bli langt lavere enn intensjonen og motstanden skulle tyde på. Det ser først og fremst ut til å være fordi selskapene har omorganisert tilstøtende ledd til sjøfasen i sine vertikalt integrerte selskaper. Overskuddet i sjøfasen, som skal beskattes ekstra, er dermed kraftig redusert. Dels fordi internprisen mellom selskapene er justert for å redusere overskuddet, dels fordi sjøfasen må kjøpe dyre innsatsfaktorer fra andre deler av selskapet og selge laksen billig til andre og til dels nyetablerte deler av selskapet. På denne måten flyttes deler av overskudd fra sjøfasen til smoltanlegget, brønnbåten, slakteriet, foredlingsanlegget og salgsselskapet.

Dette kom ikke overraskende på arkitekten — Finansdepartementet. Departementet brukte mye plass til å diskutere hvordan dette kunne unngås i høringsnotatet for ordningen. Mye tyder imidlertid på at skattemotivert internprising mellom ulike deler av selskapet var vanskeligere å unngå enn først antatt. I så måte illustrerer erfaringene fra første driftsår et stort behov for å legge flere ressurser i å rense regnskapene for å dempe effekten av denne formen for skatteplanlegging. Normpris var en mye drøftet utfordring ved introduksjon av skatten. Mye tyder på at denne diskusjonen også vil foregå når ordningen skal evalueres og justeres.

Og skattemoralen er?

Skattene og avgiftene som er diskutert her, har åpenbart et par utfordringer som gir dem svekket institusjonell bærekraft. De trenger å bli justert og styrket med politisk tyngde for å levere bedre på målene som ble satt da de ble introdusert. Om neste Storting bekrefter ordningene og målene med dem, følger nok justeringer basert på de erfaringene som er høstet.  

Om målet med ressursrenteskatten skal nåes, må man enten øke skattesatsen eller redusere mulighetene for å flytte overskudd fra sjøfasen til tilstøtende deler av oppdrettsselskapet. Det krever at myndighetene ikke tillater skattemotivert internprising og at dette følges nøye opp i en kostnadskrevende regnskapsgjennomgang.

For drivstoffavgiften, er det andre utfordringer som må løses. Om nasjonene hadde vært enige om en felles avgift, ville harryhandelen ikke hatt like gode vilkår. Lite tyder på at dette er realistisk. Ordningens legitimitet sliter også fordi noen næringer er fritatt, f.eks. produksjon av mat på landjorda. Samtidig er det etablert ulike kompenserende tiltak innad i fiskeflåten. I årets statsbudsjett finner vi f.eks. en eksklusiv kompensasjon til kystreketrålerne i Skagerak på vel 22 millioner kroner og en kompensasjonsordning som deles mellom fartøyene, i teorien uavhengig av forbruket, på 500 millioner kroner for 2024. Sektordepartementet bruker altså i 2025 vel 500 millioner for å kompensere for drivstoffavgiften som det sektorovergripende departementet ønsker. Økende harryhandel og økende kompensasjon i den mest drivstoffintensive delen av fiskeflåten undergraver sannsynligvis hensikten med avgiften, og skatteinntekter og klimaeffekt uteblir. Det styrker heller ikke ordningene dersom de som brenner mest diesel får størst kompensasjon.

En spennende høst

Høstens Stortingvalg blir spennende. Skatter og avgifter vil også denne gang bli et hett tema. Både ressursrenteskatten i havbruk og drivstoffavgiften i fiskeflåten trenger sterkere politisk forankring for å styrke sin institusjonelle bærekraft. Hittil er ikke effekten av ordningene imponerende. Samtidig slikker byråkratene i Det kongelige norske finansdepartement sine sår og møter nok bedre forberedt for å demme opp mot skattetilpasning og argumentene til næringsorganisasjoner som taler varmt for sine medlemmers sak. Det vi vet er at kreativiteten fortsatt vil være stor og betalingsviljen høy for gode råd som bidrar til å redusere skattetrykket. Også etter at ordningene er evaluert og det er kommet nye tiltak for å demme opp for de mest lønnsomme og uheldigste skattetilpasningene.