Bordplassering og fiskeripolitikk

Av: Bengt Magne Dreyer, forskningssjef i Nofima AS og professor II ved Norges fiskerihøgskole

Bordplasseringen gir et viktig signal. Ved kongens bord sitter ministrene med høyest rang nærmest kongen. Gjennom mange år har jeg studert bildene fra kongens statsråd. Det har blitt stadig vanskeligere å få øye på fiskeriministeren. Det skyldes dels at det har blitt flere ministre — som krever et lengre bord, dels at fiskeri- og havministeren fortsatt er plassert lengst unna verten.

Hedersplassen i de fleste bordsettingene er til venstre for vertinnen eller til høyre for verten. Den gis tradisjonelt til gjester som er invitert for første gang. I enkelte regjeringer burde det da være slik at justisministeren alltid satt nærmest kongen. Slik er det åpenbart ikke. Og det nærmeste jeg har kommet i jakten på hvor fiskeriministeren sitter, er at ministrenes rang bestemmer bordplasseringen. Rangen bestemmes av statsministerens kontor. Hvilken posisjon ministeren har i eget parti, hvilket departement vedkommende leder og hvor lang tid man har vært minister blir vektlagt. Hedersplassen — til høyre for verten — er naturligvis forbeholdt statsministeren.  

Rangordningen gir altså en god forklaring på hvorfor jeg sliter i jakten på å finne fiskeriministeren hver gang det kommer nye bilder fra kongen i statsråd. Fiskeriministrene har sjelden fremtredende roller i regjeringspartiene, de leder et lite sektordepartement for spesielt interesserte og det er sjelden de rykker nærmere kongen på grunn av lang ansiennitet. 

En oppdatert rangliste fra dagens regjering viser følgende: Nederst ved bordet — av 19 statsråder, sitter fiskeri- og havministeren. Den tidligere ministeren valgte å bytte departement — av naturlige årsaker. Hun rykket med det tre plasser nærmere verten. Den tidligere næringsministeren gjorde det imidlertid langt bedre. Han styrer nå folks helse, og sitter nå svært nært både sin sjef og kongen. Nestlederrollen i partiet og byttet til et av de budsjettmessig tyngste departementene har nok sørget for det.

Dersom vi hadde hatt en flertallsregjering utgått av ett parti  med ministre med like lang ansiennitet, ville vi fått en bordplassering som viste makten til de ulike departementene. Med oversikt over budsjettene i de ulike departementene, ville vi fått viktig informasjon for å rangere politisk makt mellom departementene.

Sektor og sektorovergripende

En annen tilnærming til rang mellom departementer kan være begrepene sektor og sektorovergripende. I dette ligger at noen departement har forvaltningsoppgaver som griper over forvaltningen til et underordnet departement. Finansdepartementet og Utenriksdepartementet er åpenbart sektorovergripende, mens Fiskeri- og havdepartementet sjelden vil ha forvaltningsoppgaver som er overgripende overfor andre departement.

Det fins en rekke eksempler på at politikkutforming i et sektorovergripende departement i stor grad kommer i konflikt med ønsker fra sektordepartementet. Mange sektorielle virkemidler må ofte skrotes når nye sektorovergripende virkemidler innføres. I fiskeriene er det nettopp i slike situasjoner at store skift i rammebetingelsene for næringen har kommet. Så store endringer at det nærmest har vært utenkelig at fiskeridepartementet hadde klart dette på egen hånd. Lenge konkluderte f.eks. fiskeridepartementet med at Hovedavtalen hadde en rekke uheldige konsekvenser og burde avvikles så raskt som mulig — uten at departementet fikk det til. Selv ikke med støtte for sitt syn fra det mektige Finansdepartementet. Årsaken til at avtalen til slutt ble fjernet, var nok først og fremst at et annet mektig departement — Utenriksdepartementet — gikk for en internasjonal handelsavtale som gjorde det umulig å subsidiere fiskerinæringen. Ikke nok med at en av de viktigste oppgavene i fiskeridepartementet — fordeling og kontroll med bruk av fiskeriavtalen, ble borte med et pennestrøk. I tillegg ble eksportorganiseringen av norsk sjømat hardt og brutalt endret. I tillegg ble budsjettet kraftig redusert. Selv etter mer enn 30 år savner deler av næringen avtalen og den gamle måten å organisere eksporten på.

Et annet og langt ferskere eksempel er den såkalte «lakseskatten». Hovedarkitekten bak utformingen av skatten var nok Finansdepartementet. Felles for begge eksemplene er at sektordepartementet delvis ble satt på sidelinjen, det sektorovergripende tiltaket møtte stor motstand i næringen og mange mener at den vil få store strukturelle konsekvenser.  

Dersom vi ser i glasskula er det flere slike sektorovergripende grep på gang. Parisavtalen har for eksempel blitt signert, og med den følge at Norge — og dets næringer — er forpliktet til å redusere klimagassutslippene. Det blir spennende å følge hvilken rolle ulike departement får i arbeidet med å levere på Norges forpliktelser. Klima- og miljødepartementet vil nok få en mer fremskutt plass ved kongens bord. Flere forhold tyder på at Utenriksdepartementet, Finansdepartementet og Klima- og miljødepartementet blir en solid maktbase i oppfølgingen av internasjonale forpliktelser i den grønne omstillingen. EØS-avtalen er som kjent stadig oppe til debatt.  

Ett fellestrekk ved slike store skift i næringspolitikken, er altså at nye internasjonale forpliktelser — som f.eks. internasjonal handelspolitikk og miljøpolitikk — griper inn i rammene for utforming av næringspolitikken til sektordepartementene.

Rangering mellom ulike sektordepartement

Av og til har ulike sektordepartementer behov for mer sympati fra sektorovergripende departement. Noen mer enn andre. Samtidig vil nok sektordepartementene være avhengige av rang for at egen næring skal bli hørt. I den grønne omstillingen vil det f.eks. være behov for å be om nåde og dispensasjon fra tiltak av generell karakter utformet av mektigere og overgripende departement. Under slike forhold, der sektorer kommer i konflikt med hverandre, kan bordplasseringen hos kongen gi viktige signal om politisk støtte rundt bordet.  

I den sittende regjeringen har olje- og energiministeren den høyeste rangen blant næringsdepartementene. Deretter følger landbruks- og matministeren, så kommer næringsministeren og helt til slutt fiskeri- og havbruksministeren. Kanskje kan plasseringen ved kongens bord bidra til å spå om fremtidig variasjon i nivået på CO2-avgiften mellom ulike næringer.  

Sterke allianser ved kongensbord

De som sitter ved kongens bord er utgått fra et Storting valgt av folket. De er valgt på et program som blant annet prioriterer mellom næringer. De fleste partier prioriterer f.eks. å verne norsk landbruk fremfor å prioritere eksportnæringer i handelspolitikk under internasjonale forhandlinger. De fleste har ønsket å vektlegge olje- og gassnæringenes ønsker for å fylle pensjonsfondet. De fleste har ment at fiskeressursene skal forbeholdes landets egne fiskere. I så måte er det samsvar mellom politiske prioriteringer og velgernes ønsker, selv om ingen parti går til valg på hvordan bordplasseringen til sektordepartementene ved kongens bord skal være.

Havet er stort, og arealtilgang er viktig for mange næringer. Konfliktlinjene er mange, og rangordenen blant sektordepartementene gir signaler om hvilke næringer som prioriteres. Olje- og energidepartementet er i så måte gitt høyest rang. Tilgang på nye olje- og gassfelt har lenge vært en vanskelig prioritering for sittende regjeringer. Dagens store nøtt er hvor vindparkene til havs skal plasseres. Bordplasseringen rundt kongens bord bærer bud om at fiskeriene må alliere seg med noen som sitter nærmere kongen for å bli hørt når viktige fiskefelt kan bli beslaglagt. Selv om de allierer seg med klima- og miljøministeren, har olje- og energiministeren lenge fått en stol svært nær verten. Mye tyder dessuten på at finans og energi vil finne sammen om konflikten kommer på kongens bord. En allianse der ønsket om nye leteområder og mer seismikkskyting har hatt gode kår fra ministre nært verten.

Et viktig forvaltningsområde er handelspolitikk. Her er noen næringer eksportrettet og har behov for å unngå høye tollsatser, mens andre har behov for høye tollsatser for å beskytte seg mot import fra lavkostland med. Om man ønsker å forstå det norske tollregimet og internasjonale handelsavtaler, kan det være lurt å skjele til bordplasseringene til de ulike departementene. Her er det åpenbart at landbruk er gitt høy prioritet. Utenriksdepartementet har klart det kunststykket i internasjonale forhandlinger å få aksept for både en stor nasjonal landbruksavtale og et imponerende tollvern. I sjømatnæringene murres det om utfordringene med å være lokalisert i et høykostland, og ikke få nok oppmerksomhet om tollbarrierene norsk sjømat møter globalt når Utenriksdepartementet forhandler handelsavtaler. Selv om Norge er en av verdens største sjømateksportører, har næringen selv gitt klar beskjed om at tilgang til norske fiskeressurser ikke skal på bordet i slike forhandlinger. Til utenriksdepartementets store fortvilelse.

Nye utfordringer og nye allianser

Den siste rokkeringen i den sittende regjeringen kan bære bud om en ny allianse ved kongens bord. Som nevnt har noen av dagens ministre nylig fått bedre bordplassering. Samtidig har det kommet nye saker på bordet, der alliansebygging rundt bordet kan gi sjømatnæringen økt oppmerksomhet. Nylig har helsedepartementet — sammen med nordiske kollegaer — fått gjennomført en oppdatering av kostholdsrådene. Denne gangen også med et ønske om å få vite hvordan produksjonen av mat påvirker klodens helse.  

Virkemidler skal utformes slik at vi putter i oss mer helsebringende mat som belaster miljøet minst mulig. Tidligere næringsminister sitter nå svært nært både sjef og vert. Han sitter med ansvaret for tiltak som skal iverksettes. Sittende næringsminister har erfaring fra helsepolitikk og har nylig forlatt fiskeri- og havdepartementet. De butikkene som selger maten vi skal spise peker på redusert matmoms som et effektivt virkemiddel. Her burde den som sitter lengst unna vertskapet alliere seg med dem som skal utforme virkemidlet. En sterk allianse rundt bordet kan bidra til å styrke sjømatens posisjon i det norske kostholdet til glede for sjømatnæringen, helse og miljø. 

Nå tror jeg ikke at det spilles kort ved kongens bord, men et trumfkort som kan legges på bordet i sakens anledning, er at dersom sjømatkonsumet øker i Norge, vil også landets selvforsyningsgrad øke. Et kort som også kan skape allianse med forsvarsministeren.

Den mulig tapte momsen på sjømaten er forhåpentligvis ikke tilstrekkelig til å vekke bekymring hos den som sitter nærmest vertskapet og passer på landets pengesekk — dog på venstresiden. Han er nok egentlig mer bekymret for at det rundt bordet lages allianser der det utformes virkemidler som bidrar til at den maten som er mest skadelige for miljø og helse byttes ut med norsk sjømat, og at kravene ved neste landbruksforhandlinger dermed øker.