Et nytt forurensingsregelverk for havbruk kom på plass i starten av februar. Tanken er at krav skal følge direkte av regelverket, og at det bare unntaksvis skal være nødvendig med saksbehandling og utslippstillatelser. Dette er i utgangspunktet effektiviserende for forvaltningen, og tid- og ressursbesparende for oppdrettere. Men hvordan vil regelverket bli praktisert? Vil statsforvalterne klamre seg til makten eller vil de ønske mindre saksbehandling velkommen?
I starten av februar lanserte Nærings- og fiskeridepartementet og Klima- og miljødepartementet et nytt forurensningsregelverk for havbruk i åpne merder i sjø. Det betyr som hovedregel at det ikke lenger kreves en utslippstillatelse fra miljømyndighetene. Bare i noen tilfeller skal det være behov for saksbehandling med påfølgende utslippstillatelse. Den viktigste endringen er at oppdretternes rettigheter og plikter nå i større grad skal fremgå av generelle forskrifter og ikke individuelle vedtak om utslippstillatelser. I det nye regelverket er hovedregelen at lokalitetsklarering ikke krever godkjenningsvedtak fra miljømyndighetene. Etter en overgangsperiode på to år vil også eksisterende forurensningstillatelser bortfalle. Kravene til overvåking, varsling, tiltak osv. skal heretter fremgå av akvakulturdriftsforskriften.
Å plassere miljøkravene i forskrifter og ikke enkeltvedtak, er et godt grep som næringen har etterspurt lenge. Justeringen er også på sett og vis i tråd med Havbruksutvalgets anbefaling om å gå vekk fra tillatelser med særskilte driftsvilkår.
Kravene blir for det første mer tilgjengelige — det blir lettere for næringsaktører å få oversikt over regelverket fordi krav fremgår eksplisitt av regelverket heller enn å «gjemmes bort» i forvaltningspraksis. Eventuelle prosesser for å endre kravene vil dessuten være mer åpne enn tidligere. Foreslåtte endringer vil nå måtte sendes på offentlig høring.
Endringen vil i praksis gjøre miljømyndighetene mer effektive. Endringer av miljøkravene vil nå kunne gjøres ved endring av én forskrift og ikke et høyt antall enkeltvedtak. Det nye regelverket vil samtidig kunne lede til større grad av likebehandling. Det blir mindre rom for skjønn enn tidligere, og derfor lavere sjanser for forskjellsbehandling.
Arbeidet med nytt forurensningsregelverk har pågått svært lenge, i alle fall siden 2008 under regjeringen Stoltenberg II. Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif) og Fiskeridirektoratet var de første pådriverne, men arbeidet havarerte på grunn av manglende støtte på departementsnivå. Kanskje var det slik at Miljøverndepartementet ikke ønsket at miljømyndighetene skulle redusere sin mulighet til å utøve innflytelse i enkeltsaker. Arbeidet ble imidlertid gjenopptatt i 2016, og i 2020 ble forslag til det nye regelverket sendt på høring. Nå først i 2024 kom altså endringene på plass.
Den lange tidslinjen indikerer at det har vært mye uenighet om regelverket. Dette har vært en tautrekking hvor NFD har ønsket mindre byråkrati og større effektivitet, mens KLD har vært motvillig til å gi slipp på innflytelse på sitt forvaltningsområde. Denne dragkampen er nok ikke over, selv om regelverket er vedtatt. Regelverket skal fortsatt forvaltes, og i praksis vil det i stor grad være opp til miljøvernavdelingene hos statsforvalterne om det faktisk blir mindre byråkrati og mer effektivitet.
Nedenfor gjennomgår vi de nye reglene og gir råd om nye og eksisterende søknader. I tillegg avslutter vi med å reflektere rundt hvordan fremtidig praksis kan komme til å bli.
Lokalitetsprosessen
Den nye hovedregelen er altså at etablering og utvidelse av lokaliteter ikke lenger krever utslippstillatelse. Statsforvalterne skal fortsatt involveres i hver søknad, men skal i første omgang bare vurdere om spesielle forhold tilsier unntak fra hovedregelen. Med mindre man avdekker slike spesielle forhold, gjenstår kun for Statsforvalteren å orientere fylkeskommunen om at lokaliteten ikke trenger utslippstillatelse. Når dette er den nye hovedregelen, er det grunn til å håpe på raskere behandling av lokalitetssøknader.
Statsforvalteren kan gjøre unntak fra hovedregelen i fire situasjoner (forurensningsforskriften paragraf 34-2), og da kreve konkret saksbehandling og utslippstillatelse:
A. Hvis den økologiske eller kjemiske tilstanden til vannforekomsten er klassifisert som dårligere enn god.
B. Hvis truede eller viktige arter kan bli negativt påvirket.
C. Hvis tålegrensen til resipienten kan bli overskredet.
D. Hvis andre særlige forhold taler for det.
Med unntak av alternativ C, er alle unntakene ganske vidt formulert. En god del av vannforekomstene langs kysten har dårligere tilstand enn god. De årlige rapportene til Ekspertgruppen kan f.eks. gi holdepunkter for at villfiskbestander langs kysten påvirkes negativt av akvakultur. Alternativet «særlige forhold» kan i prinsippet også romme et høyt antall ulike tilfeller.
At alternativene til dels er vidt formulert, betyr ikke nødvendigvis at disse skal brukes vidt. Alternativene må brukes i lys av formålet med den nye søknadsprosessen, nemlig økt effektivisering. Departementene ble til slutt enige om at miljømyndighetene skal bruke mindre ressurser på saker som ikke skiller seg fra mengden, og fokusere mer på de krevende sakene som krever grundigere vurderinger. Miljømyndighetene må forvalte unntaksreglene i lys av at det var dette departementene ønsket å oppnå med de nye reglene. Unntakene i bokstav A til D må ikke tolkes og praktiseres slik at full søknadsbehandling blir hovedregelen. Da forsvinner poenget.
Vanntilstand
Hver av «vannforekomstene» i Norge — fjorder, innsjøer, elver osv., vil på sikt bli gitt en økologisk og kjemisk tilstandsgrad. Så godt som hele kysten har blitt gitt en økologisk tilstandsgrad, mens det gjenstår å fastsette en kjemisk tilstand for ca. 70 prosent av kysten. Hvilken tilstandsgrad en bestemt vannforekomst skal gis, må vurderes i lys av de momentene som oppgis i den såkalte vannforskriften.
Når miljømyndighetene skal avgjøre den økologiske tilstandsgraden til en vannforekomst langs kysten, gjøres det en helhetlig vurdering av et høyt antall forhold. Myndighetene vil for det første vurdere biologiske forhold, slik som forekomstene av plankton, vannplanter og bunnlevende virvelløse dyr. Myndighetene vil i tillegg vektlegge tidevannssystemet, geologiske forhold, temperatur, oksygennivå og salinitet. Den kjemiske tilstandsgraden vil bli avgjort ut ifra om man finner forhøyede nivåer av miljøgifter.
Av de klassifiserte vannforekomstene langs norskekysten har 28 prosent blitt klassifisert som dårlige enn god økologisk tilstand og 22 prosent som dårligere enn god kjemisk tilstand. Unntaket om vanntilstand kan sånn sett gi grunnlag for å kreve full søknadsbehandling av et relativt høyt antall søknader.
Nedsatt vanntilstand innebærer likevel bare at statsforvalterne «kan» bestemme full søknadsbehandling. Det er opp til statsforvalternes skjønn om unntaksadgangen skal benyttes. Regelverket stiller i ingen tilfeller krav om søknadsbehandling. Ved vurdering av om unntaket om vanntilstand skal brukes, bør det tillegges stor vekt om anlegget og akvakultur generelt må antas å bidra til den nedsatte vanntilstanden. I de vannforekomstene hvor akvakultur antas å ha påvirkning, vurderes nemlig påvirkningsgraden som liten i 89 prosent av tilfellene. Dersom det omsøkte anlegget ikke vil ha noen innvirkning på tilstandsgraden, vil det ikke tjene noe saklig formål å beslutte full søknadsbehandling på grunnlag av tilstandsgraden. Alternativ A bør derfor ikke benyttes i disse tilfellene.
Naturmangfold
Alternativ B åpner for å beslutte søknadsbehandling av hensyn til truede eller viktige arter. Hverken atlantisk laks eller sjøørret er klassifisert som truet. Høringsnotatet sier lite om når en art skal regnes som «viktig», men det må antas at bestandene av vill laksefisk omfattes.
Flere forhold tilsier at alternativ B bare bør anvendes helt unntaksvis. For det første fremgår det klart av forarbeidene til akvakulturloven at smitterisikoen fra oppdrettsfisk til villfisk skal håndteres av Mattilsynet, ikke miljømyndighetene. Det er Mattilsynet som har myndighet til å avslå søknader på grunn av smitterisiko også til villfisk. Miljømyndighetene er kun gitt adgang til å gi «uttalelse» om naturmangfold. At anlegget antas å kunne bidra til smitte av f.eks. lakselus til villfisk, gir derfor ikke miljømyndighetene saklig grunnlag for å anvende alternativ B.
Trafikklyssystemet fjerner også mye av behovet for å bruke alternativ B. Når trafikklyssystemet kommer på toppen av Mattilsynets grundige vurderinger av smitterisiko fra enkeltanlegget, er det lite behov for å benytte alternativ B som en tredje mekanisme for å ivareta hensynet til villfisken. Alternativ B bør derfor bare benyttes helt unntaksvis, i tilfeller hvor andre forhold enn smitterisiko kan medføre at anlegget får negative konsekvenser for naturmangfoldet. Dette kan eksempelvis være i tilfeller hvor anlegget kan stenge eller strupe en utvandringsrute eller skade en korallforekomst. Det siste har de senere årene som kjent blitt et populært ankepunkt for miljømyndighetene mot etablering av oppdrettslokaliteter.
Tålegrense
Alternativ C om tålegrensen til resipienten ligger i kjernen av statsforvalterens ansvarsområde etter akvakulturlovgivningen. Under alternativ C vil det avgjørende være om anlegget vil gi større utslipp av nitrogen, fosfor osv. enn det resipienten vil klare å bryte ned.
Akvakultursøknader skal fortsatt inneholde en forundersøkelse, tilsvarende som under den tidligere søknadsordningen. Søkeren må blant annet sende inn undersøkelser av kjemiske og sensoriske parametere som i en B-undersøkelse og bunndyrundersøkelser som i en C-undersøkelse. Forundersøkelsen vil normalt gi tilstrekkelig informasjon for å avgjøre om det omsøkte anlegget vil overskride tålegrensen til resipienten. Da bør behandling av søknader etter alternativ C kunne gjennomføres på forholdsvis kort tid.
Særlige forhold
Alternativ D åpner for full søknadsbehandling når «særlige forhold tilsier det». Alternativet er det klart vageste av de fire, og vil kunne omfatte et høyt antall ulike situasjoner. Ordvalget «særlige forhold» viser likevel at dette er ment som en snever unntaksregel, som kun skal brukes i saker som reiser kompliserte og særegne problemstillinger. Rutinemessig bruk av alternativ D vil stride klart mot departementenes mål om mindre byråkrati og mer effektivitet.
Råd til søkere
Nye søknader:
Den nye lokalitetsprosessen gir muligheter for å oppnå hurtigbehandling hos miljømyndighetene. Vi anbefaler at det for hver søknad redegjøres for at ingen av de fire alternativene i paragraf 34-2 gir grunnlag for å beslutte full søknadsbehandling. Dersom det skrives en grundig og dekkende redegjørelse, vil det redusere sannsynligheten for at statsforvalteren beslutter full søknadsbehandling.
Innsendte søknader
Den nye lokalitetsprosessen gjelder også for innsendte søknader. Selv om Statsforvalteren har brukt lang tid på å behandle søknaden etter det tidligere regelverket, skal søknaden nå som hovedregel sendes tilbake til fylkeskommunen med melding om at søknadsbehandling ikke er nødvendig. Tilsvarende som for nye søknader, anbefaler vi at det sendes et brev til Statsforvalteren hvor det redegjøres for at vilkårene for søknadsbehandling ikke er oppfylt. Også i disse tilfellene vil en grundig og dekkende redegjørelse redusere sannsynligheten for at Statsforvalteren beslutter full søknadsbehandling.
Veien videre
Dragkampen mellom effektivitet og kontroll vil som nevnt fortsette på forvaltningsstadiet. Miljømyndighetene må naturligvis være trygge på at hver nyetablering eller utvidelse ikke utgjør en uakseptabel trussel mot miljøet. Men for å være lojal mot departementenes mål om mindre byråkrati og mer effektivitet, må miljømyndighetene gi slipp på noe av kontrollen de har hatt tidligere.
Det er et kjennetegn ved unntaksadgangen at statsforvalterne gis stor skjønnsfrihet. De fire unntakene legger opp til vurderinger som kan være både skjønnsmessige og faglig krevende. Dette gir risiko for ulik praksis langs kysten. I de kommende årene vil det være en viktig oppgave for Miljødirektoratet og Klima- og miljødepartementet å sikre at statsforvalterne bruker unntaksadgangen på en enhetlig og skjønnsom måte.
Statsforvalternes beslutninger om bruk av unntaksadgangen vil antageligvis ikke bli fattet som enkeltvedtak med klagerett. At Miljødirektoratet ikke skal drive med klagebehandling av unntaksbeslutningene, vil svekke direktoratets muligheter til å få overblikk over praksis hos Statsforvalterne. For å oppnå enhetlig og skjønnsom forvaltning av unntaksadgangen, bør Miljødirektoratet utarbeide en retningslinje med klare og grundige instrukser om hvordan unntaksadgangen skal forvaltes.