Av: Geir Ove Ystmark, adm. direktør i Sjømat Norge
De store reguleringsregimene i norsk havbruk har historisk blitt endret omtrent hvert tiår. Først merdvolum, så fôrkvoter, deretter MTB og til slutt trafikklyssystemet. Nå står vi foran enda et skifte. Omleggingene har vært omfattende og fått konsekvenser i mange år. Men før vi innfører et nytt reguleringsregime, må vi være sikre på at usikkerheten og kunnskapshullene i dagens kunnskapsgrunnlag er tilstrekkelig belyst. Næringen trenger reguleringer, men enda mer trenger vi reguleringer som bygger på et kunnskapsgrunnlag som er faglig robust og bredt forankret.
Havbruksnæringen er Norges nest største eksportnæring. Den bidrar til en sterk industriutvikling langs norskekysten, og Norge er vertskap for alle deler av næringen. De samfunnsøkonomiske effektene av næringen er av nasjonal betydning. I tillegg understøtter havbruket bosettingspolitiske målsettinger samt nasjonal og internasjonal matforsyning. Omleggingen av rammevilkårene for en slik næring bør derfor gjøres på en skikkelig måte. De må bygge på et kunnskapsgrunnlag som gir størst mulig treffsikkerhet i reguleringene.
Store reguleringsreformer må også vurderes samfunnsøkonomisk. Ingen annen eksportnæring ville blitt regulert gjennom så store omlegginger uten at de samfunnsøkonomiske konsekvensene ble utredet grundig. Et reguleringssystem påvirker investeringer, teknologiutvikling og arbeidsplasser i mange år fremover. Nettopp derfor må vi ha tillit til at kunnskapsgrunnlaget er robust nok til å bære beslutningene.
Kunnskapen må komme før reguleringene
Ambisjonen om nytt reguleringssystem er forståelig. Samtidig er tempoet høyt. Nettopp derfor er det viktig å skille mellom ønsket om raske beslutninger og behovet for riktige beslutninger. Stortinget har fattet vedtak om at det skal arbeides med et nytt reguleringsregime for havbruket. Den forrige store reformen var Trafikklyssystemet. Det ble vedtatt så sent som i 2017. Kritikken mot ordningen har vært sterk. Fargeleggingen er ikke treffsikker nok, den hviler på et for svakt kunnskapsgrunnlag og gir kollektiv straff og belønning.
Det er gode grunner til å vurdere et annet reguleringsregime, men da må vi starte med å avklare hvor stor reell påvirkning det er fra havbruk til villaks. Det er reist betydelig faglig kritikk av kunnskapsgrunnlaget som ligger til grunn for trafikklyssystemets beregninger av dødelighet som følge av lakselus. Hvis vi nå lager lusekvoter som bare tar utgangspunkt i dagens regulering er vi like langt. Hvis et nytt system bygger på de samme forutsetningene som det gamle, risikerer vi å videreføre svakhetene i dagens regulering. Forskjellen er at konsekvensene kan bli større.
Følgelig bør arbeidet med ny luseregulering settes på vent. I stedet bør vi samle forskningsmiljøene for å få avklart svakhetene i dagens havbruksregulering. Havforskningsinstituttet, NINA og Veterinærinstituttet vil være sentrale i dette arbeidet, men det må også åpnes for andre forskningsmiljø. Nofima, Norsk regnesentral og Det Norske Veritas har alle gitt viktige innspill. Det samme har også frittstående forskere gjort med fagfellevurderte innspill. Vi ønsker å bruke energien på forskning om det vi ikke vet, ikke på å krangle om det vi tror vi vet. Usikkerhet, uenighet og kunnskapshull må belyses før man gjennomfører en ny reguleringsreform.
Tilbakegangen i villaksbestandene kan ikke forstås isolert. Mange bestander viser negativ utvikling også i områder uten eller med svært begrenset oppdrettsaktivitet. Tilsvarende utvikling ses hos flere andre arter. Det understreker behovet for å kartlegge hele trusselbildet — fra forhold i havet og mattilgang til fiske, vassdragsforvaltning og lakselus, slik at tiltakene kan rettes mot de faktorene som betyr mest. Målet må være å prioritere de faktorene som har størst dokumentert effekt for å styrke villaksen, og ikke overregulere enkelte næringer. Da er det avgjørende at vi har et kunnskapsgrunnlag som gjør det mulig å skille mellom ulike påvirkningsfaktorer.
Historien viser at forskningen utvikler seg over tid. Nye data gir nye vurderinger. Det understreker behovet for at også reguleringene må bygge på oppdatert kunnskap. Erfaringene med genetisk påvirkning er et eksempel på viktigheten av at vi ikke konkluderer for sterkt og ensidig. Lenge har forskningsmiljøene sagt at rømt oppdrettslaks har negativ påvirkning på villaksbestandene. Med ny og økt forskning kommer det frem motforestillinger og nyanser. Havforskningsinstituttet mener nå at risikoen fra rømt oppdrettslaks er gitt for stor betydning. Stortinget har bedt regjeringen gjennomføre en ny gjennomgang av kunnskapsgrunnlaget for trafikklyssystemet. Denne bestillingen bør følges opp raskt og grundig.
Et reguleringssystem som skal styre en av Norges viktigste eksportnæringer det neste tiåret må bygge på et kunnskapsgrunnlag som oppfattes som faglig legitimt — både av myndigheter, forskningsmiljøer, næringen og samfunnet. Det vi ønsker er en åpen og inkluderende evaluering for å vurdere hva forskere vet, hva forskere er uenige om og hva forskere sier de ikke vet.
Mens regjeringen vurderer et nytt reguleringssystem, bør den samtidig prioritere en reform av havbruksforvaltningen. Det vil kunne gi raskere miljøforbedringer enn en ny reguleringsmodell alene. Det betyr ikke at alt må settes på vent. Tvert imot finnes det reformer som kan gjennomføres allerede nå.
Prioriter en forvaltningsreform
På Sjømat Norges årskonferanse sa fiskeri- og havminister Marianne Sivertsen Næss at arbeidet med å utvikle en nasjonal havbruksforvaltning tidsmessig skal prioriteres. Det er bra! I dag har havbruket en fragmentert forvaltning hvor mange offentlige etater har vetorett. Resultatet er sen saksgang og at vi ikke får gjort påkrevde endringer i lokalitetsstrukturen. Det gir i sin tur et dårligere grunnlag for arbeidet med biosikkerhet og dermed fiskehelse og miljøpåvirkning.
På starten av 2000-tallet testet Fiskeridirektoratet ut en modell som ble kalt «Trøndelagsmodellen». Fiskeridirektoratet fikk delegert fullmakt til å avgjøre mindre kompliserte saker. Saksbehandlingen gikk raskere, kundetilfredsheten økte og Statsforvalterne var gjennomgående fornøyd med vedtakene. Med enkle grep kan en slik forvaltningsmodell gjeninnføres. Fiskeridirektoratet bør bli et Fiskeri- og havbruksdirektorat. Samtidig bør regjeringen gi dette direktoratet tydelige styringssignal som gjør at næringen får tilgang til areal. Den største flaskehalsen for miljøforbedringer er kanskje ikke teknologi, men organiseringen av forvaltningen.
Miljøfleksordning for lavutslipp
Skal regjeringen bruke tid på å lage et bedre reguleringssystem, må næringen samtidig få mulighet til å utvikle løsningene som det nye systemet skal belønne. Regjeringen bør derfor innføre en nasjonal miljøfleksordning som også dekker lavutslipp av lakselus. Den bør være teknologinøytral. Det er luseproduksjonen som er sentral, ikke hvilken teknologi som brukes. Vi bør også erkjenne at merdbasert havbruk er og vil være kjernen i norsk havbruksnæring. Den har gitt næringen internasjonal konkurransekraft.
Den såkalte BANK-ordningen illustrerer dette. Der stilles det krav som ikke er økonomisk bærekraftig, og som forutsetter infrastruktur som vi ikke har tilgjengelig. Et anlegg med åtte enheter vil gi investeringskostnader på nært 1 milliard kroner, og et strømbehov tilsvarende 70 husstander. Det er elektrisitet vi ikke har, og det er ved lokasjoner hvor det heller ikke er tilgang på kabel eller ladeinfrastruktur. På tross av slike nøkterne realiteter er det flere som sier at vi bare skal kreve at havbruket skal inn i lukket teknologi. På enkeltanlegg og lokaliteter kan det fungere, men for næringen som helhet vil det være krav som økonomisk ikke bærer seg.
Derfor er det viktig at vi også lager løsninger for lavutslipp. Vi må dokumentere effektene, men ikke avgrense slike ordninger. Nedsenkbar, semilukket og lukket er muligheter, men konvensjonelt havbruk kan også gi redusert luseproduksjon, og bør på likt grunnlag gis insentiver.
Norsk havbruk har levd gjennom flere store reguleringsreformer. Ingen av dem har vært perfekte, men alle har preget næringen i mange år. Nettopp derfor må neste reform bygge på best mulig kunnskap, en mer effektiv forvaltning og reguleringer som premierer faktiske miljøforbedringer. Bruk den tiden som trengs. Vi skal leve med resultatet i minst ti år.