Skrevet av:
Henrik Hareide, Aqknowledge AS
Trafikklyssystemet ble etablert med et uttrykkelig premiss om god korrelasjon mellom produksjonskapasitet og miljøpåvirkning. Denne sammenhengen inngår i en lengre årsakskjede fra selskaps-MTB til effekt på villaks. Under implementeringen ble oppmerksomheten i økende grad konsentrert om en kortere biologisk årsakskjede, mens spørsmålet om den samlede forbindelsen tilbake til selskaps-MTB kom i bakgrunnen.
Ti år senere har regjeringen selv konkludert med at selskaps-MTB er et lite treffsikkert virkemiddel. Når PO3 nå står foran et nytt nedtrekk, aktualiseres derfor et spørsmål som har fulgt systemet fra starten: Hvor godt dokumentert er egentlig forbindelsen mellom det regulatoriske inngrepet og miljøeffekten det skal skape?
Trafikklyssystemet bygger på en besnærende enkel idé. Dersom lakselus fra oppdrett påfører villaksen for stor belastning, skal produksjonskapasiteten reduseres. Er påvirkningen moderat, fryses kapasiteten, mens en akseptabel påvirkning åpner for vekst. Det er denne koblingen mellom miljøtilstand og produksjonskapasitet som har gjort trafikklyset til en intuitivt forståelig modell for regulering av havbruksnæringen.
Men handlingsregelen forutsetter mer enn at det finnes en sammenheng mellom oppdrett, lakselus og villaks. Da systemet ble etablert gjennom Meld. St. 16 (2014-2015), satte regjeringen som kriterium at indikatorene skulle ha «god korrelasjon» med produksjonskapasiteten i et produksjonsområde. Endringer i produksjonskapasitet og biomasse i sjø skulle henge sammen med endringer i miljøpåvirkning, både ved økning og reduksjon. Når rødt lys skulle utløse et generelt nedtrekk i selskaps-MTB, måtte det dermed også være en tilstrekkelig dokumentert forbindelse mellom det myndighetene regulerte, og den miljøeffekten reguleringen skulle skape.
Det er denne forbindelsen jeg ikke finner tilstrekkelig dokumentert i utviklingen og implementeringen av trafikklyssystemet.
En årsakskjede som må henge sammen
Fra et nedtrekk i selskaps-MTB til en effekt på villaks er det mange trinn. Redusert selskaps-MTB må påvirke hvor mye fisk som faktisk står i sjøen. Det må igjen påvirke hvor mye lakselus som produseres, det regionale smittepresset, påslaget av lus på villfisk, den luseinduserte dødeligheten og til slutt utviklingen i villaksbestandene. Dette er trafikklyssystemets regulatoriske årsakskjede.
Kjeden beveger seg mellom ulike organisatoriske, geografiske og biologiske nivåer. Dokumentasjon av de enkelte leddene er derfor ikke tilstrekkelig alene. Også sammenhengene mellom dem må være tilstrekkelig dokumentert dersom kjeden skal forbinde et regulatorisk inngrep i den ene enden med en tilsiktet miljøeffekt i den andre.
Det er lagt ned en betydelig forskningsinnsats i flere av de biologiske leddene. Modellene for produksjon og spredning av lakselus er utviklet, og det er arbeidet mye med å beskrive smittepress og påslag på villfisk. Sammenhengen mellom lusebelastning og dødelighet er også undersøkt, men trafikklyssystemet bygger her på grenseverdier som opprinnelig ble etablert med betydelig usikkerhet og behov for videre validering. Dokumentasjonen er dermed ulikt utviklet gjennom årsakskjeden.
For selve handlingsregelen er begynnelsen av kjeden særlig interessant. De faglige arbeidene som beskrev sammenhengen mellom oppdrett og produksjon av lakselus, tok utgangspunkt i fisken som faktisk sto i sjøen. Handlingsregelen regulerer derimot selskaps-MTB — en administrativ grense for hvor stor biomasse selskapet kan ha.
Det er rimelig å anta at det finnes en sammenheng mellom selskaps-MTB og stående biomasse. Men regjeringens eget kriterium var ikke at det skulle finnes en viss sammenheng. Forutsetningen var god korrelasjon. Det var også på dette grunnlaget modellen ble lagt frem for Stortinget. Sammenhengen mellom produksjonskapasitet og miljøpåvirkning var en uttrykkelig forutsetning for valget av lakselus som indikator og dermed for handlingsregelen Stortinget tok stilling til.
Dette skillet er viktig fordi selskaps-MTB og stående biomasse ikke er to betegnelser på den samme størrelsen. Selskaps-MTB setter en øvre ramme for hvor mye biomasse et selskap kan ha, mens den stående biomassen til enhver tid er resultatet av hvordan denne kapasiteten faktisk utnyttes. Produksjonsplaner, lokalitetsstruktur, generasjonsskifter og muligheten til å utnytte biomassen fleksibelt påvirker forholdet mellom de to. Et nedtrekk i selskaps-MTB trenger derfor ikke å slå direkte eller proporsjonalt ut i stående biomasse.
Nettopp derfor var kravet om god korrelasjon viktig. Det var ikke tilstrekkelig at en kunne anta en viss sammenheng. Dersom endring i selskaps-MTB skulle være selve handlingsregelen, måtte sammenhengen være god nok til at denne administrative størrelsen kunne fungere som et treffsikkert regulatorisk inngrep mot den miljøpåvirkningen systemet skulle redusere.
Allerede da trafikklyssystemet ble etablert, var det kjent at tillatt kapasitet og faktisk biomasse ikke nødvendigvis utviklet seg parallelt. Stortingsmeldingen viste selv hvordan stående biomasse hadde utviklet seg annerledes enn tildelt MTB, og beskrev hvordan faktisk produksjon innenfor en gitt tillatelseskapasitet blant annet avhenger av lokalitetskvalitet og driftsopplegg. Muligheten for å flytte biomasse mellom produksjonsområder var også etablert. Dette var altså ikke forhold som først ble synlige etter flere års erfaring med trafikklyssystemet.
Likevel finner jeg ikke at overgangen fra selskaps-MTB til faktisk stående biomasse ble behandlet som et selvstendig valideringsproblem før systemet ble satt i drift.
Da årsakskjeden ble kortere
Behovet for videre validering og kalibrering var tydelig erkjent mens det faglige grunnlaget for trafikklyssystemet ble utviklet. Så sent som i 2016 var budskapet at systemet skulle testkjøres, og at det ikke trengte å være perfekt fra starten.
At kunnskapsgrunnlaget skulle utvikles videre etter at systemet ble tatt i bruk, er ikke spesielt. Spørsmålet er hva som måtte være tilstrekkelig avklart før systemet kunne brukes til å redusere produksjonskapasiteten. Det er denne overgangen jeg ikke finner dokumentert i utviklingen og implementeringen av trafikklyssystemet. De uttrykte behovene for validering, kalibrering og testkjøring etterfølges ikke av en samlet vurdering av når årsakskjeden var tilstrekkelig validert til å bære et nedtrekk.
I stedet skjer det en forskyvning i hva som blir undersøkt. Den faglige innsatsen konsentreres i økende grad om luseproduksjon i oppdrettsanlegg, spredning, smittepress, påslag på villfisk og beregnet dødelighet. Denne kortere biologiske årsakskjeden blir etter hvert sentral for vurderingen av hvilken farge produksjonsområdene skal få. Forbindelsen tilbake til selskaps-MTB får langt mindre oppmerksomhet.
Denne forskyvningen får regulatorisk betydning når trafikklyssystemet begynner å utløse nedtrekk. Den opprinnelige forutsetningen om god korrelasjon mellom produksjonskapasitet og miljøpåvirkning blir i praksis erstattet av vurderinger innenfor den kortere biologiske årsakskjeden. Virkemiddelet ved rødt lys er likevel fortsatt et generelt nedtrekk i selskaps-MTB.
Dermed oppstår et skille mellom det som begrunner fargen, og dokumentasjonen av virkemiddelet som fargen utløser. Bedre kunnskap om luseproduksjon, spredning og påvirkning på villfisk gir et bedre grunnlag for å vurdere miljøpåvirkningen. Men denne kunnskapen dokumenterer ikke i seg selv hva en reduksjon i selskaps-MTB gjør med den samme påvirkningen.
Den internasjonale evalueringen av trafikklyssystemet i 2021 løftet frem nettopp denne forskjellen. Evalueringskomiteen konstaterte at mye av ekspertgruppens arbeid hadde vært rettet mot om de ulike modellene fungerte som forutsatt. Det komiteen savnet, var en etterprøving av om trafikklyssystemet som helhet ga de utslagene man skulle forvente. Dersom systemet virket som forutsatt, mente komiteen at det burde være mulig å finne målbare signaler knyttet til klassifiseringen. Etter komiteens forståelse var det ikke gjennomført noen slik analyse av det den kalte trafikklyssystemets «systems performance».
Dette treffer et sentralt spørsmål i utviklingen av trafikklyssystemet. Det er én ting å undersøke om modellene for luseproduksjon, spredning og påvirkning på villfisk gir stadig bedre beskrivelser av de biologiske sammenhengene. Noe annet er å undersøke om systemet som bruker disse modellene til å klassifisere et område og deretter endre produksjonskapasiteten, faktisk virker slik det er forutsatt. Det første kan utvikles og forbedres uten at det andre dermed er dokumentert.
Oppfølgingen av evalueringen er derfor interessant. Da evalueringskomiteen etterlyste en slik etterprøving av systemets samlede virkning, svarte styringsgruppen at dette lå utenfor både styringsgruppens og ekspertgruppens mandat. Spørsmålet ble altså reist, men ble ikke tatt inn som en del av arbeidet til de faglige gruppene som videreutviklet trafikklyssystemet.
Evalueringskomiteen formulerte ikke selv spørsmålet som en validering av hele årsakskjeden fra selskaps-MTB til effekt på villaks. Men den pekte på den samme grunnleggende utfordringen: At modellene som inngår i systemet blir bedre dokumentert, er ikke det samme som at virkningen av systemet som helhet er dokumentert.
Myndighetene har selv revurdert virkemiddelet
Regjeringens siste havbruksmelding gjør denne historikken særlig interessant. Her beskrives justering av selskaps-MTB som et «lite treffsikkert virkemiddel for regulering av lakseluspåvirkning», samtidig som regjeringen konstaterer at det ikke er et en-til-en-forhold mellom tillatt biomasse og miljøpåvirkning. Regjeringen foreslår derfor en regulering som ligger nærmere den faktiske miljøpåvirkningen og utslippet av lakseluslarver. Også Havbruksutvalget hadde anbefalt å erstatte generelle reduksjoner i tillatelseskapasitet med mer målrettede tiltak mot lakselusutslipp.
Myndighetene har dermed selv kommet tilbake til en sammenheng som burde vært sentral allerede da handlingsregelen ble etablert: Hvor tett henger selskaps-MTB egentlig sammen med den faktiske produksjonen og miljøpåvirkningen i sjøen? Regjeringens svar er at selskaps-MTB er et lite treffsikkert virkemiddel. Det er en vesentlig erkjennelse når det nettopp er selskaps-MTB som har vært brukt til å gjennomføre nedtrekkene under trafikklyssystemet.
PO3 setter spørsmålet på spissen
Lyssettingen i 2026 gjør spørsmålet aktuelt på nytt. PO3 skal igjen få redusert produksjonskapasiteten med seks prosent. Området er ikke et særtilfelle, men aktualiserer det samme spørsmålet som har ligget under nedtrekkene siden trafikklyssystemet fikk regulerende effekt.
Situasjonen er samtidig en annen enn ved de første nedtrekkene. Kunnskapen om flere av de biologiske delene av årsakskjeden er utviklet videre, mens regjeringen selv har konkludert med at virkemiddelet som utløses ved rødt lys, er lite treffsikkert. Det setter forbindelsen mellom den biologiske vurderingen og det regulatoriske inngrepet i et skarpere lys.
Når PO3 nå står foran et nytt nedtrekk, er det derfor vanskelig å komme utenom spørsmålet som skulle vært besvart før det første: Hvilket faglig grunnlag har myndighetene i 2026 for å legge til grunn at et generelt nedtrekk i selskaps-MTB gir den tilsiktede reduksjonen i lakseluspåvirkning på villaks?
Trafikklyssystemet ble etablert med et uttrykkelig krav om god korrelasjon mellom produksjonskapasitet og miljøpåvirkning. Likevel finner jeg ikke at den samlede forbindelsen fra selskaps-MTB til miljøeffekt ble validert før systemet fikk regulerende effekt, eller at den senere er blitt gjenstand for den samme systematiske utviklingen og valideringen som den biologiske delen av årsakskjeden.
Det er brukt store ressurser på å utvikle kunnskapen og modellene som avgjør hvilken farge et produksjonsområde skal få. Men en stadig bedre begrunnelse for at lyset skal være rødt, er ikke i seg selv en validering av virkemiddelet som utløses når det blir rødt. Det må også være en tilstrekkelig dokumentert forbindelse mellom fargen, inngrepet og effekten inngrepet skal skape.
Hvis den forbindelsen fortsatt ikke er tilstrekkelig dokumentert, er ikke kontakten i for trafikklyset.
Henrik Hareide er født i Bergen i 1970. Han er styreleder og eneeier av rådgivningsselskapet Aqknowledge AS i samme by, og har lang erfaring fra ledende roller innen forvaltning og sjømatnæring. Han har særlig kompetanse innen akvakultur, bærekraftig utvikling og god forvaltning. Hareide bistår selskaper med forvaltningsprosesser og regulatorisk risiko, rammebetingelser, faglig grunnlag og analyser, samt utvikling av ansvarlige forretningsmodeller. Han har hovedfag i samfunnsgeografi fra Universitetet i Bergen, med fokus på politisk geografi og bærekraft.