
Skrevet av:
Silje REMØY
Av: Silje Remøy, leder avdeling for Fiskeri og Havbruk, BAHR
Havbruk til havs har potensialet til å bli en ny betydningsfull næring for Norge, og sikre økt akvakulturproduksjon i en tid der muligheter for vekst i kystnær akvakultur synes å være begrenset.
Det pågår nå flere myndighetsstyrte prosesser med mål å løse utfordringer innen akvakultur. Dyrevelferdsmeldingen som ble levert rett før jul, gir blant annet uttrykk for målsetninger om betydelig redusert dødelighet, høyere maksgrense for overtredelsesgebyr, tydelige krav til risikostyring og internkontroll, og krav om tiltak som effektivt forebygger påslag av lakselus.

Nærings- og fiskeridepartementet har også sendt forslag om bruk av nedjustert kapasitet på særskilte miljøvilkår på høring. Dette var nok ikke helt den miljøfleksibilitetsordningen næringen ventet på. Desto mer spenning er knyttet til Havbruksmeldingen som skal legges frem for Stortinget i løpet av våren. Utfordringene som skal løses, særlig i kystnært oppdrett står i kø. Det er grunn til å anta at de største mulighetene for vekst ligger til havs og på land.
Forhåpentligvis vil havbruk til havs bidra til å sikre norsk eksportvolum av laks i lang tid fremover. Likevel ser vi indikasjoner på at det kan ligge store fordeler for næringsaktørene i å komme i gang tidlig. For de som avventer kan det være at toget går — iallfall for denne gang.
Hva er så havbruk til havs?
Jo, det er akvakultur som foregår utenfor produksjonsområdene for laks, ørret og regnbueørret. Disse produksjonsområdene har yttergrense mot åpent hav fra én til åtte nautiske mil ut fra grunnlinjen, alt etter hvor man befinner seg langs kysten. Mens all akvakulturproduksjon i Norge i dag befinner seg godt innenfor grunnlinjen og i det indre farvannet, er havbruk til havs mest aktuelt i Norges eksklusive økonomiske sone. I tillegg til egnet areal og de konkrete anleggene vil havbruk til havs være avhengig av en ny og tilpasset verdikjede fra rogn til sluttmarkeder.

(Foto: NTB)
Tidslinjen
Fiskeri- og havminister Marianne Sivertsen Næss annonserte i august i fjor at regjeringen vil lyse ut de første konsesjonene for havbruk til havs i løpet av første kvartal 2025. Når denne artikkelen skrives medio januar 2025, er det mye som tyder på at denne tidslinjen ikke vil holde.
Ifølge laksetildelingsforskriften paragraf 4-2 andre ledd, avgjør Kongen i statsråd om områder skal utlyses for etablering av havbruk til havs, basert på offentlig overordnet konsekvensvurdering. Det følger av laksetildelingsforskriften paragraf 4-5 andre ledd, at «adgangen til å etablere seg på lokalitet i et utlysningsområde tildeles i konkurranse etter nærmere regler i tildelingsforskriften for området».
Områdene «Norskerenna sør», «Frøyabanken nord» og «Trænabanken» har blitt konsekvensvurdert av DNV på oppdrag av Nærings- og fiskeridepartementet. Konsekvensvurderingen har vært på høring med frist 20. desember 2024. Før tillatelser til havbruk til havs kan lyses ut venter vi imidlertid både på en Kongelig resolusjon om hvilke områder som kan åpnes, og på en tildelingsforskrift for områdene. Når departementet kommer med et forslag til tildelingsforskrift for de områdene som skal lyses ut for havbruk til havs, skal høringsfristen normalt være tre måneder. For å rekke å få på plass de nødvendige brikkene, fremstår det som sannsynlig at utlysningen av områder tidligst kan skje i andre kvartal 2025.
For aktører som arbeider aktivt med å realisere havbruk til havs, og som har innrettet seg etter de politiske signalene, kan en utsettelse innebære at selskapene må fortsette å bruke penger på å holde organisasjonen i gang uten at det kommer en avklaring. For aktører som til nå har sittet på gjerdet kan imidlertid en justering av tidslinjen gi en mulighet til å komme i gang i tide.

Hva kan tildeles?
Tilsvarende som ved kystnært havbruk legger laksetildelingsforskriftens kapittel 4 opp til at tillatelser for havbruk til havs knyttes til konkrete lokaliteter. Da Nærings- og fiskeridepartementet hadde laksetildelingsforskriften og bestemmelsene om havbruk til havs på høring, mottok departementet flere innspill om at det ville være behov for å få tildelt større områder for at den enkelte aktør skal kunne komme opp i en industriell skala som gjør det mulig å satse. Praktisk sett har det fra næringens side blant annet blitt foreslått at én aktør får ansvaret for å etablere en helhetlig plan for utbygging og drift (PUD) for et helt havområde, inspirert av hvordan dette gjøres innen petroleum.
Departementet har i etterkant av at laksetildelingsforskriften ble fastsatt, ved flere anledninger signalisert at det kan være aktuelt å foreslå endringer i forskriften for å imøtekomme behovet for å tildele større områder. I høringsinnspill til konsekvensvurdering av havbruk til havs i «Norskerenna sør», «Frøyabanken nord» og «Trænabanken» anbefalte Fiskeridirektoratet at hvert av områdene, i hvert fall i første omgang, tildeles én aktør. Dette ble begrunnet både ut fra hensynet til biosikkerhet innenfor områdene og for å gi en forutsigbarhet for de aktørene som går tidlig ut og satser.
Dersom myndighetene beslutter at det innenfor et «havbruk til havs»-område kun skal være én enkelt innehaver vil dette kunne innebære en fordel for de som tør å satse tidlig, og får tildelt tillatelser i de første «havbruk til havs»-områdene. Samtidig kan det innebære at det for dem som ikke kommer i gang med en satsing blir lenge til neste mulighet åpner seg. Bakgrunnen for denne påstanden er dels at det kan bli stilt svært strenge krav til aktørene som vil ta tid å etterkomme, dels at det kan ta lang tid før det kommer en ny utlysning.

Krav til aktører
Det fremgår ikke av laksetildelingsforskriften hvilke konkrete krav som vil stilles til aktører som kan tildeles tillatelser til havs. Det følger imidlertid av paragraf 4-5 andre ledd at «adgang til å etablere seg på lokalitet i et utlysningsområde tildeles i konkurranse etter nærmere regler i tildelingsforskriften for området.» Det fremgår videre at det kan settes prekvalifiseringskrav for å delta i konkurransen.
I høringsnotatet til endringen i laksetildelingsforskriften er en mulig allokeringsmekanisme kort drøftet. Her beskrives alternativene auksjon og søknadskonkurranse. Når det gjelder eventuelle prekvalifiseringskrav fremgår det at disse bør være objektive minimumskrav knyttet til tiltakshavers gjennomføringsevne, herunder økonomisk, biologisk, teknisk og knyttet til drift.
Dersom man er opptatt av at det er de best egnede aktørene som skal få mulighet til å etablere seg til havs kan dette tale for at tildelingen ikke bør skje gjennom auksjon. Det er ikke nødvendigvis de aktørene som har de beste forutsetningene for å lykkes med havbruk til havs som vil komme med det høyeste budet. Slik sett er det i hele næringens interesse at tillatelsene tilfaller aktører med gjennomføringsevne og vilje. For å kunne etablere seg med havbruk til havs vil det være nødvendig å ha kontroll på hele verdikjeden, fra rogn til slakt og sluttmarkeder. Dagens verdikjede har ikke kapasitet til å dekke behovet til havbruk til havs. Tilgangen på smolt, og særlig stor smolt, kan være en flaskehals. Videre er det flere elementer i den kjente verdikjeden som ikke er tilpasset offshore akvakultur. Man vil f.eks. ikke kunne benytte de samme brønnbåtene og annet fartøy som i kystnær akvakultur. Hensynet til biosikkerhet kan videre tale for å holde deler av verdikjedene for kystnært akvakultur og havbruk til havs helt adskilt. Disse begrensningene gir samtidig norsk næringsliv store muligheter for mange, og eventyrlige muligheter for noen få «first movers».
Ettersom det vil være avgjørende for en aktørs gjennomføringsevne at aktøren har en plan for verdikjeden, er det ikke usannsynlig at dette også vil bli stilt som et myndighetskrav i forbindelse med tildeling. Et slikt krav vil kreve mye planlegging å etterkomme. Aktørene vil også måtte ha en plan for å reise kapital til en satsing. Her vil det bli et spørsmål om finansiering og risikoavlastning. Det blir spennende å se om myndighetene vil åpne opp for økonomiske incentiver for å avdempe den negative effekten av beslutningen om at grunnrenteskatten ikke skal omfatte havbruk til havs.
Når vil nye områder lyses ut?
Prosessen for å avgjøre hvilke områder som kan benyttes til havbruk til havs tar lang tid. Dette kan innebære at dersom man ikke kommer seg i posisjon for en tildeling i de tre nevnte områdene i 2025, kan det ta lang tid før neste mulighet.
I 2019 identifiserte Fiskeridirektoratet 11 områder som kan være aktuelle for havbruk til havs. Av disse områdene valgte Nærings- og fiskeridepartementet først å gå videre med tre av områdene. Disse tre ble ferdig konsekvensvurdert i oktober 2024. Det tok altså fem år fra områdene ble identifisert til de ble ferdig konsekvensvurdert på overordnet nivå. Det er selvfølgelig mulig at denne prosessen går raskere i neste omgang, dersom det er politisk ønsket. Imidlertid viser tilsvarende prosesser på andre områder, slik som havvind, at arealprosesser til havs tar tid. Det er mange legitime interesser som skal bli hørt og i Norge, med verdens nest lengste kystlinje, mangler vi enda en helhetlig plan for havområdene.
For å sikre fremdrift og kvalitet i de videre arealprosessene knyttet til havbruk til havs har det fra næringen blitt foreslått at Fiskeridirektoratet får en aktiv rolle som ressursforvalter, med et overordnet mål om å realisere samfunnsøkonomisk lønnsom bruk av areal. Dette blir fremmet som et alternativ til det som beskrives som en mer passiv kapasitets- og arealallokering i akvakulturforvaltningen innaskjærs.
I tillegg til at selve arealprosessene kan være langdryge har myndighetene signalisert et ønske om en forsiktig etablering av havbruk til havs, Man ønsker å ta lærdom fra de første akvakulturanleggene til havs før man tillater utbygging i industriell skala. Dette kan også tale for at det kan ta tid før de neste områdene lyses ut.

En mulighet til å komme i gang
Når det gjelder det regulatoriske rammeverket for havbruk til havs er forslag til et teknisk regelverk sendt på høring med svarfrist 25. februar 2025. Forslaget representerer et viktig steg i utviklingen av rammevilkår for et fremtidsrettet industrielt havbruk i Norge gjennom blant annet teknologikvalifisering og påseansvar. I denne høringen er også en presisering av at arbeidsmiljølovens virkeområde omfatter havbruk til havs foreslått. Imidlertid vil den faktiske endringen av arbeidsmiljøloven skje gjennom en lovproposisjon. I tillegg til mulig endring av laksetildelingsforskriften og tildelingsforskriftene for områdene som allerede er nevnt, kan vi også vente oss et forslag til en styringsforskrift for havbruk til havs og forslag til særregler etter arbeidsmiljøloven for havbruk til havs.
Selv om tidslinjen til Nærings- og fiskeridepartementet, hvor det er skissert tildeling av forhåndstilsagn i første kvartal 2025 ikke skulle holde, er det mye som taler for at aktører som ser for seg å kunne delta i en søknadsprosess om havbruk til havs i løpet av de neste årene for alvor bør komme i gang med planleggingen. Det er også nå det er mulig å påvirke utviklingen av rammeverket gjennom kontakt med myndighetene og høringsinnspill.
